중국의 에너지 전환 거버넌스와 정책 집행격차 연구
China’s Energy Transition Governance and Policy Implementation Gap
by 이재승 (Jae-Seung Lee), 이은주 (Eun Ju Lee)
<저자소개/About the author>
▶ 이재승 (Jae-Seung Lee)
이재승은 고려대학교 국제대학 장 모네 석좌 교수로 재직 중이며 고려대 국제대학원장 및 국제학부장을 역임하였다. 동 대학 장 모네 EU 센터와 노르딕-베네룩스 센터장을 겸하고 있으며, 존스홉킨스 대학 고등국제관계대학원 (SAIS)의 펠로우를 맡고 있다. 서울대 정치학과를 졸업하고 미국 예일대학교에서 정치학 석, 박사를 취득하였다. 에너지 안보, 외교정책 및 유럽과 아시아의 지역협력 분야에서 활발한 연구와 정책 자문을 맡고 있다. 주요 저서로 『The Routledge Handbook of Europe-Korea Relations』 (공저, Routledge, 2022), 『지역 협력의 조건』 (대외경제정책연구원, 2015), 『에너지와 안보』 (역, 고려대학교, 2021) 등이 있으며 국제정치와 에너지 정책 분야에서 다수의 논문을 출간하였다.
Jae-Seung Lee is Jean Monnet Professor and former Dean of Graduate School of International Studies at Korea University. He also serves as Director of Nordic-Benelux Center and Jean Monnet EU Centre of Excellence. Prof. Lee has been working on energy security, foreign policy, and regional cooperation in Europe and Asia. His publications include The Routledge Handbook of Europe-Korea Relations (Routledge, 2022, co-editor), Energy and Security (Translated, KU Press 2021), The Conditions of Regional Cooperation (KIEP 2015), and a series of journal articles. Prof. Lee holds a B.A. in political science from Seoul National University, M.A. and Ph.D. in political science from Yale University. He is also affiliated with Johns Hopkins University (SAIS) as a Fellow at the Reischauer Center.
▶ 이은주 (Eun Ju Lee)
이은주는 현재 고려대학교 에너지환경대학원 에서 에너지환경정책전공 박사과정 중에 있다. 중국 칭화대학교에서 국제관계학 석사, 미국 보스턴대학교에서 국제관계학 학사를 취득하 였다. 주요 연구 관심분야는 기후변화정책, 중 국의 에너지 전환 거버넌스, 국제에너지안보 등이다. 주요 저술로는 “Policy Implications of the Clean Heating Transition: A Case Study of Shanxi,” (2021, 공저) 등이 있다.
Eun Ju Lee is a Ph.D. Candidate at the Graduate School of Energy and Environment (KU-KIST Green School), Korea University. She holds an M.A. in International Relations (Mandarin- taught program) from Tsinghua University and a B.A. in International Relations from Boston University. Her research interests lie in the areas of climate change policy, Chinese energy transition governance, and international energy security. Her publications include “Policy Implications of the Clean Heating Transition: A Case Study of Shanxi,” (co- authored, 2021).
<초록/Abstract>
중국 중앙정부는 <대기오염방지 행동계획> 실행에도 불구하고 겨울철 대기오염이 계속해 서 심각한 수준에 도달하자, 목표 달성 마감 시한을 1년 남짓 남겨둔 시점에서 겨울철 가정용 난방의 주 연료인 석탄을 가스 또는 전기로 대체하는 청정난방전환을 시도했다. 중앙정부가 설정한 전환 가구 수 목표가 초과 달성되어 석탄 소비가 감소하게 되자 대기질은 큰 폭으로 개 선되었다. 하지만 급격하고 대규모로 진행된 청정난방전환은 난방공급 부족 사태를 일으켰고, 이에 중앙정부는 석탄 재연소를 허용하는 등 기존의 난방전환 속도를 늦추도록 지시했다. 본 연구는 청정난방전환이 의도한 ‘따뜻하고 깨끗한 겨울’이라는 정책 목표가 정책 결과로 구현 되지 않는 집행격차에 주목하여 격차 발생의 원인을 분석하고 중국 에너지 전환 거버넌스에 대한 이해를 높이고자 하였다. 분석 결과 정책 목표와 정책 수단과의 연계가 제대로 형성되지 못해 집행격차가 발생된 것으로 파악되었다. 중앙정부는 주요 정책 수단인 간부 책임 평가 시 스템의 성과목표와 성과 평가 항목에 청정난방전환 규모와 대기질 개선 여부만을 포함시켰고, 따뜻한 겨울을 보장하기 위한 성과목표나 성과 평가 항목은 설정하지 않았다. 그 결과, 시진핑 정부의 환경보호에 대한 높은 관심, 강력한 환경보호 검사조 파견, 그리고 지방정부의 당정 영 도간부에 환경보호의 최종 책임을 지게 한 조치로도 집행격차 발생을 막지 못했다.
As the winter air pollution has been severe until a year before the deadline of <Action Plan for Air Pollution Prevention and Control>, China implemented a clean heating transition which replaces coal, the primary fuel for household heating, with cleaner fuels such as gas and electricity. The targeted household transition goal was over-achieved, and the coal consumption was reduced, which significantly improved air quality. However, due to the rapid and large-scale transition, sufficient gas supply and infrastructure were not secured and failed to provide adequate heating for residents. The Chinese government had to allow the re-burning of coal unwillingly and let the transition speed slow. This study explores the implementation gap in which policy goals of the “warm and clean winter” of the clean heating transition were not led to the intended policy outcomes and analyzes the cause of this policy discrepancy to explain China’s energy transition governance. It asserts that the missing causal relationship between policy goals and policy instruments was the leading cause of the gap. The cadre responsibility evaluation system's performance goals and performance evaluation lists, which is a primary policy instrument, included only the number of the clean heating transition household and air pollution reduction targets but failed to add goals or evaluation lists to ensure adequate heating supply or a warm winter. As a result, the Xi Jinping government’s reform of the energy transition governance was not very successful in relieving the long-lasting gap.
<목차/Contents>
Ⅰ. 서론
Ⅱ. 중국의 에너지 전환 거버넌스와 집행격차
Ⅲ. 청정난방전환 정책 과정 분석
Ⅳ. 청정난방전환 정책 영향 평가
Ⅴ. 결론
주제어: 에너지 전환 거버넌스, 집행격차, 청정난방전환, 중국, 대기오염방지 행동계획
Key Words: Energy Transition Governance, Implementation Gap, Clean Heating, China, Action Plan for Air Pollution